梳理历年对地方政府融资平台的监管指导，看2021年“15号文”的意义
2021年7月，银保监下发《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监〔2021〕15号，以下简称“15号文”），虽然无法在公开渠道查询，但给政府基建投资领域带来的影响不容忽视。回顾政府基建投资史，自2009年“四万亿”计划以来，国家有关部门关于政府基建领域的各类政策层出不穷，旨在不断规范地方政府融资行为，防止大水漫灌，且每隔数年，会出台一些对前期投融资模式颠覆的相关指导性意见，对政府基建投资项目产生至关重要的影响：1.2010年6月，国务院印发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）主要内容：将融资平台定义为：地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。这是官方首次对政府融资平台进行明确定义，突出融资平台地方国企属性，以及承担政府投资项目的职能。主要影响点：政府融资平台授信成为国内进入机构信贷主要投向之一，实现了10万亿量级的信贷资金投入。2.2011年9月银监会发布《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》（银监发〔2011〕34号）主要内容：1、健全“名单制”管理系统，银行在前期清理规范基础上进行名单制管理，报送监管机构并动态管理。2、建立总行集中审批制度，制定审慎的平台信贷准入标准，建立季度贷后管理机制，及时采取防范风险措施。主要影响点：“城投紧箍咒”出世，开始实施“名单制”管理，平台贷款审批权上收至总行，整改退出平台视为“一般公司”。3.2014年10月，《国务院关于加地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）主要内容：明确剥离融资平台政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务，地方政府举债采取政府债务方式，推广使用政府与社会资本合作模式（PPP）。主要影响点：地方政府开始加强地方政府性债务管理，赋予地方政府依法适度举债权限。这一政策之后，地方政府通过铺天盖地的PPP和政府购买服务名义迅速实现以数万亿级的信贷资金投放。4.2017年5月，六部委联合印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）主要内容：要求地方政府对违规担保进行清理，加强融资平台的管理，并规范PPP和政府出资的各类型基金，建立健全地方政府举债融资机制主要影响点：进一步规范地方政府举债融资担保行为，要求全面开展清理整顿工作；允许地方政府设立投资基金；明确平台和政府边界5.2017年6月，财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）主要内容：制定了购买服务的负面清单，严禁地方政府将建设工程作为政府购买服务项目。党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。主要影响点：进一步规范政府购买融资，棚改政府购买服务正式走向舞台。由于地方政府长期高负债前行，严重透支了地方财力，给国家稳定、健康发展造成一定隐患，2019年，《国务院办公厅转发财政部等部门关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险意见的通知》（国办函【2019】40号）明确指出，按照坚定、可控、有序、适度原则，对到期债务暂时难以偿还的，允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转，鼓励融资平台公司与金融机构协商采取市场化方式，通过合适期限的金融工具应对到期债务风险，缓释短期债务偿还压力，降低金融系统呆坏账损失，避免项目资金链断裂，坚决打好防范化解重大风险攻坚战。
40号文的出台，终于让大部分地方政府融资平台和金融机构意识到表面繁荣下危机的存在，在2019年至2020年末，各地方基建投融资主体和金融机构主要围绕隐性债务化解事项在做出不懈努力，有效防范了大部分隐性债务。但部分地方由于前期的过度负债，终于还是出现了“暴雷”现象，如江湖流传的城投四大天王：东镇江、西遵义、南湘潭、北大连。其中，镇江化解隐性债务方案是由国开行提供化解地方隐性债务专项贷款，从2019年起对镇江做十年期每年200亿元的长期贷款用于债务化解，成本在2%左右，采取“借款置换非标债务”的模式，利率在基准左右，由镇江市财政局下属资产管理公司金信资产负责承接，然后再通过普通借款的方式投放到辖区平台，主要用于置换纳入隐性债务中的高成本非标，以降低成本。据传湘潭拟通过类似方式化解，但未能获得国开行总行认可，只能通过逐个城投主体与各金融机构进行协商化解，但最终还是出现多次债券、非标、贷款等各类产品逾期，其中近期网传湘潭九华经建投就出现非标逾期7.48亿元，财政部政企基金参与的湘潭某PPP项目也岌岌可危。从上述政府基建投融资政策的演变来看，“城投信仰”是否会被打破？为何银保监会要出台15号文？城投企业该如何转型发展？15号文的标题是《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》，宗旨是为进一步落实党中央国务院防范控制债务风险的战略部署，规范地方政府相关融资业务，防止新增地方政府隐性债务。引言中，我们提到40号文的重要性和党中央、国务院对于打好防范化解系统性金融风险攻坚战的决心，按理来说，隐性债务的化解和防止新增工作是重中之重，各有关部门务必要严格执行，杜绝该类现象的发生。在执行过程中，应该说在2020年6月之前，在基建领域，各地方政府和金融机构重心均在防范化解隐性债务的工作中，并且取得了重大的成效，但部分地方政府出于政绩、金融机构出于业绩的考虑，部分金融机构开始通过流动性贷款支持地方政府基建投融资主体的项目建设和日常经营周转。以我们所在的地区来说，某超级大行仅在省会地区，针对区县平台企业，不论这类企业是否有真实经营性资产，不论经营性资产能否覆盖贷款本息，在其省分行权限内批复8亿元授信，并全额投放，这一举动令当地同业闻风丧胆，迫于要积极拥抱地方政府，以换取其他业务发展资源，许多金融机构不得不跟风前行，这无形之中形成了隐性债务新增的隐患，但该超级大行的举动却赢得了部分地方政府的青睐，其业务发展稳居市场首位，业务指标一骑绝尘。我们认为，某大行这样的业绩繁荣是虚幻的，是给地方经济发展埋下隐患的，是需要监管机构来泼一泼冷水的。当然这样干的并不只是一家金融机构，据了解，我们所在区域的某百强县，在各类金融机构的流动性产品余额达三四百亿元，但当地一年财政收入仅60余亿元，当地各类融资平台通过流贷性资金的不断接续还能支撑多久？在这种情况下，银保监会意识到金融机构的行为已经影响到40号文的执行，影响到党中央、国务院的战略部署，所以在星星之火未能燎原之时，迅速出手，出台了15号文。（一）明确打消财政兜底幻觉，严禁新增或虚假化解地方政府隐性债务在基建投融资领域，一直奉行“城投信仰”，金融机构的授信风险缓释措施，从最先开始的“土地抵押”逐步演变为“担保函”、“承诺函”、“安慰函”、“会议纪要”、“人大决议”，再到现在的信用贷款。当然这个过程中，不可否认，伴随城市的发展和政策的演变，培育出了很多优质城投企业，掌握了大量城市运营资产，但这仅集中于少数大城市，绝大部分城投企业均是高负债、高周转、高杠杆，所谓的资产也主要是土地资产。但过去土地财政的模式，让金融机构充分坚信“城投信仰”的力量，说白了就是“财政兜底”的力量，这种信仰在过去的十多年几乎从未让金融机构失望，但40号文后，已陆续有城投企业正在打破“信仰”。
（二）明确不得提供以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资其实，早在2017年财政部在《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预【2017】50号）文中便明确提出，地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。但实际运行中，演变出“F+EPC”、“ABO”等模式来打擦边球。此次银保监15号文，再次重申不得把土地出让收入与项目挂钩，同时，2021年6月，财政部、自然资源部、税务总局、人民银行联合发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（财综【2021】号）明确提出要将国有土地使用权出让收入全部划转至税务部门负责征收，这将更有利于规范财政性收支管理，将严格按照预算、支出、执行，不再像原来的“小金库”模式。各级地方政府及金融机构对于这类项目应该要彻底画上句号，在政策未有变化的前提下，不要再有幻想。（三）明确对承担地方隐性债务的客户，不得新提供流动性贷款或流动资金贷款性质的融资，不得为其参与的专项债券项目提供配套融资15号文指出，对于不涉及隐性债务的客户，银行保险机构应落实防范化解地方政府隐性债务风险政策要求，按照市场化原则，依法合规审慎授信，防止新增隐性债务，但对于涉及隐性债务的主体，不得新提供流动性贷款或流动资金贷款性质的融资，不得为其参与的专项债券项目提供配套融资。在引言中提到很多金融机构给地方政府融资平台提供了大量流贷性资金，这类主体往往承担了隐性债务，流动性资金的介入在一定程度上缓解了这类企业短期的经营压力，但从长期看，无疑雪上加霜，让这类企业仍盲目举债，增加地方债务负担，形成隐性债务新增隐患，也会让他们抱有幻想，认为其债务和项目建设自然会有金融机构来接盘，认为“信城投，得永生”。从15号文、40号文及其他相关文件来看，我们认为，这是党中央、国务院在要求地方政府要强制转型，要逐步的从城市的开发者、建设者向运营者转变，要做城市的运营商，要在严控地方政府隐性债务、坚决遏制隐性债务增量、坚决不走无序举债搞建设之路、坚决不搞“大水漫灌”的大前提下，把“开大前门”和“严堵后门”协调起来，促进宏观经济良性循环，提升经济社会发展质量和可持续性。三、15号文及隐性债务治理下，城投企业该如何转型发展？城投公司转型发展首当其冲就是要彻底理顺政企关系以及摆正独立经营地位。城投公司长期在政府的支配下从事基础设施建设和公用事业服务，政府既是城投公司的股东，又是城投公司的核心客户，城投公司既要理顺与政府的管理和业务关系，又要获得政府对企业转型的支持。首先，要理顺城投公司与地方政府以及相关职能部门的关系，构建城投企业与政府间的合作关系，建立一种政企的“契约”关系。其次，要明确城投企业的转型发展定位，为城投企业实现“自主化决策、市场化运行、企业化管理”奠定基础，特别是要防止政府领导和相关部门对城投企业日常经营进行干预。再次，要充分整合平台公司，对一些城投公司要充分撤销、合并，集中优质资源做大、做强、做优城投公司。最后城投企业战略目标体系不能单纯的以经济效益或者社会效益为主，应该是社会效益和经济效益的长期有效的结合，是城市的运营商，是城市长期健康、稳定发展的抓手。历经改革开放四十余年以来，我国已是全球基础设施和城市建设最先进的国家之一，城市建设水平甚至超越了绝大部分发达国家，当前已不再是通过疯狂基建来拉动经济增长，而是要靠科技的力量来实现质的飞跃。前期城投公司长期参与城市开发，拥有大量项目经验和城市资源，可充分整合自身资源，从城市建设者、开发者向城市运营商转变，这既能创造出稳定的运营收入和现金流，促进公司转型升级，又能服务于城市发展，减少国有资产流失。城市拥有各项资源，除传统土地、基础设施资源外，还拥有自然资源、历史文化资源等，老百姓的需求也不再是简单的物质性需要，而正在向社会性需要和心理性需要转变，城投公司作为政府和市场之间的连接点，应更多的要考虑如何将上述资源作为资产进行市场化运作，以实现城市资源增值和城市发展最大化，做真正的城市运营商。
“15号文” 原文如下：
二、严禁新增地方政府隐性债务
（二）不得以任何形式新增地方政府隐性债务。银行保险机构应严格尽职调查，提供融资应符合以下要求：一是不得违法违规提供实际依靠财政资金偿还或者提供担保、回购等信用支持的融资。二是不得要求或接受地方党委、人大及其常委会、政府及其部门出具承诺或担保性质的文件，包括但不限于决议、会议纪要、协议、各类函件等。三是不得要求或接受以机关、事业单位、社会团体的国有资产为相关单位和个人融资进行抵押、质押以及以售后回租、售后回购等的方式变相抵押、质押。四是不得要求或接受以政府储备土地或者未依法履行划拨、出让、租赁、作价出资或者入股等公益程序的土地抵押、质押。不得提供以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资。五是参与政府和社会的合作（PPP）、政府投资基金等，不得约定或要求由地方政府回购其投资本金、承担其投资本金损失、保证其最低收益，不得通过其他明股实债的方式提供融资及相关服务。七是企事业单位在本行、本公司存量地方政府相关融资，已经在抵押担保方式、贷款期限、还款方式等方面整改合格。八是不得以其他任何形式新增地方政府隐性债务。健全新增隐性债务发现机制。银行保险机构应在合同中约定，一旦发现客户违规新增地方政府隐性债务将终止提供融资，已签订融资合同的终止提款，同时及时将有关情况报告相关监管机构。银行保险机构向地方政府相关客户提供融资前应查询财政部融资平台公司债务及中长期支出事项监测平台（以下简称“监测平台”），根据查询结果实施分类管理。对于不涉及地方政府隐性债务的客户，银行保险机构应落实防范化解地方政府隐性债务风险政策要求，按照市场化原则，依法合规审慎授信，防止新增地方政府隐性债务。对承担地方政府隐性债务的客户，银行保险机构还应遵守以下要求：一是不得新提供流动资金贷款或流动资金贷款性质的融资。二是不得为其参与地方政府专项债券项目提供配套融资。除此以外对确因经营需要且符合项目融资要求的，必须由客户报本级人民政府书面审核确认，银行保险机构将审核确认情况作为审批融资的前提条件，同时严禁以审核确定名义进行变相担保。在严格依法合规解除违法违规担保关系的基础上，对必要的在建项目允许在不扩大建设规模和防范风险的提前下，继续提供融资，避免出现工程烂尾。各级监管机构不再受理原银监会融资平台名单查询和调整事宜。银行保险机构配合地方政府化解地方融资平台公司到期存量隐性债务，要严格遵守《中国银保监会关于配合做好防范化解融资平台到期存量政府隐性债务风险工作的通知》(银保监发[2019]45号文件)。在自主决策、自担风险、自负盈亏的前提下，以市场化方式合规、适度向融资平台公司提供化债融资，承接债权债务关系清晰、对应资产清楚、项目具备财务可持续性、化债方案明确且切实可行，短期偿债压力较大的到期地方政府隐性债务，可适当延长期限，探索降低债务利息成本。优先化解期限短、涉众广、利率高、刚性兑付预期强的债务，防范存量隐性债务资料链断裂的风险。银行保险机构使用企业周转便利类金融工具接续地方政府隐性债务前，应通过监测平台确认该笔债务在财政部汇总的地方政府隐性债务清单内。提供的资金期限不得超过其对应的到期债务化解期限，规模不得超过对应到期债务本金余额，不得通过信托资金、流动资金贷款或其他流动资金贷款性质的融资置换存量隐性债务，不得置换明股实债类债务。（五）做实作细化债方案。各银行保险机构应要求融资平台公司提供存量隐性债务化解方案，逐笔明确还款日期、还款金额和偿债资金来源，及时采取追加合法担保等风险化解措施。
（六）协商整改担保方式。各银行保险机构严格执行《中华人民共和国预算法》和地方政府隐性债务管理等有关规定，对于地方政府及其部门、机构以直接或间接形式提供的原有担保，以学校、医院、公园等公益性资产或以无土地使用权证的土地出让收入承诺或土地储备作为担保，应重新落实合法担保。
（七）严禁虚假化债。银行保险机构要严密监控资金用途，确保资金仅用于偿还对应到期债务的本金。不得用于扩大建设规模等违规用途，支持地方政府实质性化解隐性债务，严禁虚假化债。不得配合地方政府或融资平台公司置换不符合条件的隐性债务。不得将不具备市场化条件的隐性债务转为经营性债务。不得将仍要地方政府承担的隐性债务转为经营性债务。发现违规情况及时报告监管机构，在违规行为整改完毕前，终止发放后续资金。各地要强化与银行保险机构的信息共享比对，未经债权人同意的不得作为已化解债务或合规化债，防止虚假化债。
（八）落实主体责任。各银行保险机构要切实履行风险管理主体责任，指定高级管理人员负责地方政府债务风险管理，管理层每半年至少研究一次本机构的地方政府债务风险管理，尤其是新增隐性债务和隐性债务化解情况。各银行保险机构要及时建立健全内部规章制度，制定完善融资平台公司风险应对预案，加强统筹协调，做到早发现、早报告、早处置。（九）加强统一授信管理。银行金融机构要定期进行融资平台公司风险评估，按照穿透管理和实质重于形式的原则，强化集团统一的授信管理。要将贷款含贸易融资、债券投资、特定目的载体投资、票据承兑和贴现、开立信用证、保理、担保、贷款承诺以及其他实质上由银行业金融机构承担信用风险的业务纳入对融资平台公司的统一授信。银行保险机构要进一步规范各类业务管理，不得通过理财、信托、保险、融资租赁等方式违规向融资平台公司提供融资或绕道置换不符合条件的隐性债务。不得承销变相增加或虚假化解隐性债务的平台公司债券。保险机构要切实加强资金运用管理，不得以任何形式新增地方政府的隐性债务。
（十）优化审批流程及权限。各银行保险机构要优化风险管控措施和控制流程。加强对融资平台公司融资业务的集中审批和管理，严格不同层级的审批权限，落实授信管理问责机制。对存量隐性债务置换、以及转为经营性债务的审批权限上收至总行或总公司管理，不得委托或转授权给分支机构。
（十一）严格风险管理要求。各银行保险机构要科学评估融资平台公司的财务能力和还款来源，重点审核收入的真实性、持续性和可行性，统筹考虑融资平台公司负债和偿债能力的匹配度，要审慎评估各类担保的合法性、有效性、充分性，切实加强项目资本金支付、贷后管理等关键环节，密切跟踪监测项目进度和资金使用情况，确保风险管控到位，对实际控股人或控股股东有未结清隐性债务的企业要加强资金监控，严防资金挪用风险。
（十二）设立区域风险限额。各银行保险机构要密切关注相关地方政府债务风险的等级、财政信用情况等，对债务率高的地区要加强融资平台公司的区域风险管理。
（十三）合理确定期限结构和还款方式。各银行保险机构应根据项目预期现金流情况和实际建设期、达产期及运营期合理确认期限结构和还款方式。
（十四）严密排查隐性债务风险。各银行保险机构应至少每半年对纳入监测平台的客户组织一次风险排查，重点排查隐性债务未结清的融资平台公司，动态掌握各种影响偿还的风险因素，一户一策采取化债措施，并向相应的监管机构报送排查报告。对风险较大、隐患突出的客户，应加大排查频次和化解力度，有序推进资产保全和风险化解工作，形成重大风险的，应及时向相应监管机构报送。银团贷款牵头行或代理行应履行银团贷款贷后管理职责，按时完成化债进度报告并分送各银团成员行。
（十五）做实资产分类。银行保险机构要严格落实资产分类要求，根据实际风险情况调整融资平台公司的资产分类，真实、准确、动态掌握风险情况，对于资不抵债、到期不能足额归还贷款本息的，要及时下调五级分类等级，不得掩盖不良资产。
（十六）足额计提拨备。银行保险机构应统筹考虑融资平台公司债务风险和预期损失足额计提资产损失准备，确保资产损失准备能够覆盖融资平台公司相关业务的损失，对隐性债务未结清的融资平台公司，银行拨备水平不得低于本行贷款拨备的平均水平。
（十七）各级监管机构要高度重视地方政府债务风险，确定专门的牵头部门，建立协同机制，积极开展地方政府风险防范化解工作，各银保监局每半年至少要集中研究一次辖内银行保险机构涉及的地方政府债务风险，尤其是违规新增隐性债务及隐性债务化解情况，地方政府债务风险为橙色或红色的地区要增加研究频次。 （十八）明确监管要求。各级监管机构要督促银行保险机构履行风险防控的主体职责，确保内部控制、风险管理、履职问责、分类准确性、拨备充足性等符合监管要求，对银行保险机构新发生的融资平台公司大额不良风险暴露或其他重大风险要及时跟踪调查，明确监管意见。
（十九）建立地方政府债务风险监测体系。各级监管机构要基于地方政府隐性债务清单，密切监测隐性债务风险情况，重点关注涉及隐性债务规模大、资产分类和资本计提不准确，或新增融资平台公司相关业务较多的风险突出的机构，督促其加大风险化解力度。各级监管机构要组织银行业金融机构根据统一安排，填报相关的专项统计报表，持续做好风险监测，既要关注表内贷款、债券融资，也要做好理财、信托等资产管理业务以及投向融资平台的其他表内外业务风险监测，各级监管机构要督促银行保险机构密切监测融资平台公司债务到期情况，建立专门的统计监测台账，逐笔统计到期时间、金额、偿债资金来源、实际偿还情况等，切实掌握风险底数。各级监管机构要指导银行保险机构积极配合财政部门做好融资平台公司债务信息共享比对工作，对涉及本机构的数据要按要求迎应核尽核，积极与财政部门和债务人沟通协商，协同提升数据质量，要依托监测平台跟踪监测银行、保险机构对各级政府机关、事业单位、融资平台公司、国有企业、国有控股企业提供的融资。
（二十）制定风险应急处置预案。各银保监局要结合当地实际，制定辖内的风险应急处置预案。对不能按隐性债务化解方案落实资金来源，未能按期偿还的，要指导银行保险机构及时与地方政府进行沟通，采取措施及时处置重大突发事件风险，并及时报告银保监会。
（二十一）定期报告制度。银保监局每半年应向银保监会报告银行保险机构涉及的地方隐性债务情况、债务风险情况，包括但不限于隐性债务风险化解进度、融资平台公司相关业务的主要风险监管工作情况等。
（二十二）建立健全内部问责机制。银行保险机构要恪守不新增隐性债务的底线，妥善化解存量隐性债务，依法合规参与地方政府相关融资，要完善内部控制，明细责权划分，建立问责机制，对违反相关规定的行为要严格按照规定追究责任。（二十三）组织现场检查。各级监管机构要将融资平台公司相关业务纳入现场检查内容，切实加大检查力度，重点检查新增隐性债务、违规置换或虚假化解隐性债务的行为。
（二十四）加大问责力度。对存在违规问题和存在重大风险的银行保险机构，要依法依规严肃问责，对违规违法行为要严肃处理。
（二十五）强化监管协作。各银保监局要加强与地方政府和财政部门的沟通协作和信息共享，在地方政府隐性债务风险化解、融资平台公司共享比对等方面加大合作力度，形成监管合力。监管中发现的新增或虚假化解隐性债务等重大违法违规行为，要及时通报财政部门。要及时将辖内融资平台公司融资风险情况向同级地方政府报告，发挥地方政府在风险处置中的积极作用。
（二十六）本指导意见印发前出台的有关文件如与本指导意见不一致的，按照本指导意见执行。
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