当前资金较为充裕的低利率环境及地方金交所遭受强监管的背景下，河南、江苏等部分地区正尝试通过存量置换、控制新增等方式发力清理城投高成本隐性债务，这是在市场特定环境以及监管有意引导下地方政府的主动选择。

一、部分地区正发力清理城投及国企高成本债务

（一）东部某省（推测是江苏）正清理国企定融

据21世纪经济报披露，近期东部某省（推测应为城投体量最大的江苏）正在清理整治国企定融。相关要点如下：

1、要求首先应摸清本地区国企定融的规模、债务性质（隐性债务、经营性债务和其它）、涉及人数、融资成本、融资用途（用于项目建设、偿还到期债务本息、企业自身经营及其它）、融资期限等情况。

2、在摸清风险底数后，要求各地应坚决杜绝新增定增，并制定存量化解方案。其中，对于今年到期的定融债务，要确保不出任何兑付风险。

3、要求充分利用当前利率较低的有利市场环境，积极开展债务置换，有效压降成本，有条件的地方可以设立市场化的债务风险化解基金或周转金。

实际上早在今年5月，江苏省便已对城投定向融资进行摸底调研，要求辖区融资平台公司填报定向融资的总体规模、资金来源和使用情况。这意味着，对于定融的清理，既包括国企，也包括城投。

（二）中部某省（河南）提供城投非标债务融资风险

2022年6月4日，河南省财政厅、地方金融监管局发布《关于开展融资平台公司非法集资和违规举债自查自纠工作的函》，指出河南省内部分城投平台以应收账款权益转让挂牌形式通过地方金交所、信用资产登记备案中心（伪金交所）向个人投资者发售非标债务融资产品，融资成本高达8.50-10.00%，涉嫌违规举债（构建脱离政府债务监控的违规融资渠道）和非法集资问题。

二、江苏省：早在2021年3月便对融资平台债务问题进行了相关谋划

进一步往前追溯，早在2021年3月，江苏省便发布了《关于规范地方融资平台公司投融资行为的指导意见（征求意见稿）》（同年5月发布正式稿）和《江苏省债券领域风险防范处置专项工作机制方案》两份文件，对融资平台债务问题进行了一系列规范，并直指部分区县的高成本债务和非标债务问题。具体如下，

（一）整体规定：确保隐性债务余额和风险不断下降

1、各级政府和有关部门不得干预企业经营活动，不得在未履行投资合规程序前决策平台公司投资，不得将招商引资项目变相为平台公司投资项目，不得通过平台公司举债，不得为平台公司融资提供任何形式的担保或承诺。

2、平台公司不得脱离投资项目实际盲目举债，不得违规为其他企业提供借款、担保，不得违规改变资金用途，不得开展融资性贸易，在举借融资时需主动声明不承担政府融资职能、所举债务是企业债务。

3、重点关注县（市、区）、各类开发园区和乡镇融资平台公司债务规模，确保政府隐形债务余额和风险不断下降。

4、融资平台公司应制定年度融资计划、资金使用计划和风险情况报告，经公司党委会或董事会审议后报各地国资监管部门。各地国资监管部门应按不同行业、不同类型、不同评级实行融资限额，建立资产负债约束指标。

5、督促平台公司信用类债券按期兑付、周转接续。

6、对债务风险较大的区县级和市场主体评级AA级以下的平台公司，建立“一企一策”风险应急处置预案，鼓励金融资产管理公司参与平台公司债务实质性重组，且各级政府可以建立市场化的债务风险化解基金或周转金。

7、鼓励大型国有行、省属法人金融机构等参与建立债券领域投资发行平准机制，支持本地区的平台公司偿还到期债务的资金周转。

（二）要求大幅提高银行借款和标准化融资产品比重、压降非标债务规模

1、提高银行和信用债券等标准化融资产品比重，鼓励通过公募REITs等权益类、资产证券化方式融资。

2、逐步压降信托、资管计划、融资租赁、私募基金和在地方交易场所发行的各类非标产品规模。

3、各金融管理部门引导金融机构配合置换高成本、短期限、难接续的存量非标类债务。

4、各地国资监管部门要将融资平台公司非标产品占比压降纳入年度经营业绩考核范围。

（三）杜绝变相集资行为

即平台公司不得以变相集资方式融资，各级政府要组织国资监管部门、财政部门、金融管理部门、监察部门对县级以下平台公司开展专项排查，重点约束公职人员及其近亲属套取银行信用贷、消费贷等资金变相参与平台公司集资行为。

（四）加强融资成本管控：禁止咨询费、顾问费，降低通道费、承销费

1、平台公司要加强融资成本管控，禁止以咨询费、顾问服务费等名目，违规向第三方支付各类居间费用。

2、鼓励融资担保公司为平台公司增信，支持有条件的平台公司发行财政贴息的绿色债、项目收益债等创新类债券产品。

3、各级金融管理部门要引导金融机构合理让利，通过降低通道费、承销费等中间费用成本。

4、金融机构对平台公司不得违规提出额外融资附加条件，不得违规收取额外服务费用，不得通过以存定增、购买理财等方式额外增加负担。

5、督促平台公司建立承销机构、会计师事务所、律师事务所、资产评估机制、信用评级机构、工程咨询公司等中介机构选聘管理和招投标制度。

可以看出，上述部分政策要求与东部某省清理国企定融的思路基本一致，且明确了各级政府可以建立市场化的债务风险化解基金或周转金，因此基本可以推定这里的东部某省即为江苏省。

三、定融及对应的金交所一直是监管部门重点整顿的领域

（一）何为定融？

1、定融的全称为定向融资计划，是指融资主体通过特定场所（如金交所、伪金交所等）以私募方式向特定投资者募集资金的融资类产品，其资金来源、融资主体、融资场所等均为特定或定向，比较典型的代表是北金所债权融资计划。

2、定融的融资主体通常为城投平台及地产企业，通常由于融资成本较高、期限与中间费用较为灵活（如承销费与顾问费可以从利息中灵活切割）、借款主体与投资方较为了解等特点，而正常渠道融资受限的主体为主要借款主体。

可以看出，定融通常是资质相对较差主体的非标债务融资工具，具有融资成本高、隐秘性高、针对性较强等突出特征，具有典型的类信贷及不计提拨备等属性。虽然，近年来定融在严监管环境下发展较为曲折，受到监管部门的持续打压，但定融依旧是与融资租赁、信托贷款等相并列的融资工具，是城投平台高成本融资的主要构成部分，也是各地政府化解隐性债务的重点关注或清理对象。

（二）监管部门一直在尝试清理整顿地方金交所

实际上，地方金交所也一直是监管部门的清理整顿对象。2021年12月17日，清理整顿各类交易场所部际联席会议办公室致函29个辖内有金交所的省级政府办公厅，要求立即组织省级地方金融监管局商一行两会派出机构开展对辖内金交所的现场检查工作，聚焦金交所非标融资业务，同时明确要切实解决异地展业现象、辖内金交所数量不止一家的要尽快完成撤并整合任务。具体看，

1、金交所应当恪守合规性、区域性、非涉众的原则，不得直接或间接向个人销售产品、不得跨省异地展业；

2、不得为发行销售非标债务融资产品提供服务和便利，严控新增、持续压降各类非标融资主体的融资业务；

3、禁止金交所为地产企业（项目）、城投公司等国家限制或有特定规范要求的企业融资；

4、不得新设金交所，辖内已有多家金交所的，要根据“一省至多一家”的原则推进整合工作。

5、推进金交所市场出清、纠偏治乱和风险防控。

可以看出，监管部门对地方金交所的清理整顿和地方政府清理定融的步调较为同步，二者具有逻辑上的一致性。当然除此之外，地方金交所或伪金交所在提供非标债务融资的同时，还在一定程度上涉及到非法集资的风险。

四、结语

作为城投体量最大的地区，江苏城投债务化解的思路具有参考价值。

部分地区对城投平台高成本非标债务的清理本质上是为了化解地方隐性债务风险，其主导因素既有中央及监管层面给予的压力，也有缓解财政压力及利用低利率市场环境的现实考虑。不过这里的矛盾点在于，背负高成本非标债务的城投平台大多为资质较弱且无法获得低成本融资的平台，若想通过置换的方式清理这些高成本债务显然仅依靠原来的借款主体无法实现。

这就意味着，化解高成本非标债务的关键在于要有一方作出让步，如更高层级平台为本次置换提供相应担保或增信、通过更低成本的发债或传统金融机构借款等路径来置换以及地方财政给予一定补贴等等。当然，近期的资产荒困局也在一定程度上为融资平台置换高成本债务创造了条件，这对金融机构而言是一种无奈，对化解地方隐性债务来说则显然又是一种机会。

虽然，置换存量高成本债务只是在还过去的债，并没有创造新的投资需求，但却能够在一定程度上创造融资需求，也可以缓解金融体系的资产投放压力和地方政府的偿债压力。从这个角度看，地方政府如能梳理出拥有存量高成本非标债务的借款主体平台名单，在将其共享给金融机构的同时提供相应增信，则金融机构主动参与置换高成本非标债务的意愿也不会太低。