聚焦山东：财政部137号文的五点解读

2022年11月1日，财政部发布关于贯彻落实《国务院关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见》的实施意见（财预〔2022〕137号）（以下简称“财政部137号文”），意见内容涉及健全投入机制增强财政保障能力、加强政策引导促进产业转型升级、创新调控机制改善生态环境质量、推进城乡协调发展以及加大指导力度提升财政管理水平等五方面内容。

财政部为了落实国务院于2022年9月2日发布的《国务院关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见》（国发〔2022〕18号）（以下简称“国发18号文”）有关要求，发挥财政职能作用，支持山东加快财政制度创新，推动绿色低碳高质量发展，特制定了涵盖六大方面、十六条具体措施的实施意见。

“新旧动能转换”的概念最早于2015年10月李克强总理召开的政府会议中首次提出，后2018年1月，发改委印发《山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案》，支持山东更好发挥在全国新旧动能转换中起到先行先试作用。目前山东已基本形成新动能主导经济发展的新格局，为支持其在深化新旧动能转换基础上，着力探索转型发展之路，进一步增强区域发展活力动力，加快推动绿色低碳高质量发展，2022年9月2日，国务院发布了“国发18号文”。

短时间内重磅文件接连印发，说明山东作为经济大省，其发展得到了中央的高度重视。近几年来，除了贵州省之外，中央极少单独给某一省份下发政策支持文件，可见此次财政部的137号文及国发18号文对于山东省而言具有重要的意义。

为什么山东的发展能够获得中央重磅文件的支持？我们认为主要有两个方面原因：1）山东是我国重要的工业基地，也是我国由南向北扩大开放、由东向西梯度发展的战略节点，在全国发展大局中具有重要地位；2）当前我国经济正处在由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构的攻关期，而山东经济结构与全国相似度高，典型示范性强，加快建设山东新旧动能转换试验区，有利于探索新的发展机制，为全国新旧动能转换提供经验借鉴。

财政部137号文中所提到的关于资金及项目方面的内容值得关注：

资金方面，意见中提到要增强财政保障能力，其中包括加大一般性转移支付力度，增强基层财政保障能力；统筹中央有关转移支付资金，加大对山东绿色低碳高质量发展的支持力度；在保障重点项目实施方面，就分配地区新增地方政府债务限额时统筹予以支持，将符合条件的重点项目纳入支持范围；同时还鼓励金融机构支持落实国家重大战略项目。上述关于增强财政能力保障的具体意见指引说明，无论是在转移支付、政府债务限额还是金融机构的资源方面，未来山东或将获得更多支持。2021年，山东省转移性收入6145亿元，政府债务限额21143亿元，可以关注后续年度相关数据的变化情况。

项目方面，意见中提到要优化能源和交通结构，其中包括鼓励发展可再生能源，加大对交通基础设施建设和养护的支持力度，优先安排资金支持小清河复航工程、京杭运河适宜河段复航、京沪高铁辅助通道、济南机场二期改扩建等重大交通基础设施项目，推进交通强国山东示范区建设。上述内容表明，交通基础设施及能源发展方面的项目属于政策重点支持对象，对于承担相关重大项目的城投公司存在实质性利好，可以重点关注能投及交投类公司的项目推进情况。

对于债务的管控方面，财政部137号文提到要健全政府债务管理体系，其中对于具体内容最为值得关注的是意见中提出：要加强债务风险评估预警结果应用，有效前移风险防控关口，指导山东逐步降低高风险地区债务水平。

同中央下发予贵州的“国发2号文”及“财政部114”进行对比来看，在债务风险的防范化解措施方面，贵州的两个重磅文件均有相应内容给予了具体的引导，而山东省的“国发18号文”中未涉及关于债务管控相关内容，主要是在刚刚发布的“财政部137号文”中进行了债务管控内容的指引。相较于贵州而言，山东省综合实力较强，整体债务风险也比较可控，只是存在内部的一些结构性问题，部分区域压力略凸显，所以山东省需要解决的是局部的债务风险问题。

贵州在“国发2号文”发布后，陆续开展了部分城投主体的债务展期及降息等操作，对于“国发2号文”的内容落地执行效率较高。我们认为，同样是面对中央的政策内容，山东省后续在降低高风险地区债务水平方面或会有实质性进展，值得关注。

就山东省获得的两个重磅政策文件而言，首先利好的是省内未来的整体发展，有利于进一步提升全省综合实力；其次，就意见中提出要指导山东逐步降低高风险地区债务水平这块内容而言，对于省内的潍坊、济宁、青岛等部分债务压力相对偏重的区域相对更为利好。

此前，在贵州的“国发2号文”中也曾提到过要研究支持部分高风险地区开展降低债务风险等级试点，从后续的结果来看，无论是通过债务展期、置换还是政府性资金的支持等方式，确实一定程度使得部分压力较重的地市债务风险得到了缓释。

后续，山东省内部分高风险区域债务问题或会受到当地政府更多重视并获得相应的降低债务风险方面的支持举措，值得关注。城投债券方面，有了政策的加持，一定程度有利于提振投资者信心，潍坊、济宁、青岛等地城投利差或会边际有所收窄。