新年伊始，专项债的发行引起广泛关注。

据了解，目前2024年提前批专项债额度已下达地方，但中央监管部门尚未启动专项债项目申报工作。不过地方已自发启动项目储备工作，其中部分地方特别梳理存量已发债项目，以期能在春节前（2月10日）快速启动发行。这类项目此前已经过监管部门审批，后续或不用审批、可直接发债，但仍具有不确定性。

展望看，2024年专项债在额度分配、投向和作资本金领域出现一些新变化：一是中低风险省份专项债额度增加，高风险省份额度压缩；二是投向新增城中村改造、保障性住房领域；三是专项债作资本金领域新增供气、供热两个至15个。

梳理存量已发债项目

专项债券是指省级政府及计划单列市为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。财政部部长蓝佛安近日在接受《人民日报》专访时表示，在政府投资工具中，专项债券既是实施宏观调控的重要财政工具，也是地方政府补短板、增后劲、带动扩大有效投资的重要手段。

实践中，专项债发行前需经过项目申报及审核、额度下达、纳入地方预算等必要程序，其中国家发改委和财政部均会组织项目申报。从过往看，项目申报和额度下达工作提前进行，与专项债发行的时间间隔至少一个月。比如2021年9月底，国家发改委和财政部同时组织申报2022年专项债项目，2021年12月提前批额度下达，2022年1月13日专项债开启发行。

从多位地方财政人士处了解到，近期监管部门已向地方下达了2024年提前批专项债额度。按照监管要求，2024年提前批地方债额度要在1月份尽快启动发行工作。不过，目前监管部门尚未启动项目申报工作。

其原因在于，去年11月-12月间监管部门的重心工作在增发国债项目的申报和审批。中央财政在2023年四季度增发国债10000亿元，增发国债全部通过转移支付方式安排给地方，投向八大领域。“通宵达旦，达旦通宵。”西部省份某地市发改委投资科科长如是总结当时万亿国债项目申报的工作状态。

而现在随着万亿增发国债项目资金陆续下达，项目进入实施阶段，地方工作重点也转移到专项债上，一些地方已开始提前储备2024年专项债项目，以在中央启动申报时纳入项目库。

据获得的西部某省申报文件称，申报项目应当属于政府主导、经济社会效益明显、早晚要干的投资项目，优先支持纳入国家和地方“十四五”规划的项目，优先支持纳入国家重点战略的项目和省级重点项目。根据有关规定，2024年提前批额度仅支持在建项目。

前述文件还表示，各区县分别通过国家重大建设项目库、专项债券穿透式监测系统完成项目信息填报工作，并确保两库内信息填报准确无误、相互衔接、共性信息一致。后续，待国家发改委、财政部正式申报通知印发后，各区县、市级有关单位再按具体要求上报正式申报文件。

按照惯例，项目申报后还需监管部门审核，这需要一定时间。而一些地方则特别对存量已发债项目进行梳理，以期能在春节前快速启动发行。这类项目需要同时满足以下条件：前两年一次性通过国家发改委和财政部审核、前两年连续两年已发行专项债券、项目迫切需要春节前支付相关工程款项等。

“这类项目已经过两部委审核，如果项目没有发生实质性变化，那么可能不需要再审核，项目匹配额度后就能够较快发出来，相当于开了‘绿色通道’，但最终还是得看中央部门的申报文件是否会有相关规定。”东部省份某地市债务办人士称。

另据了解，某经济大省已通知承销行及中介机构，将于1月尽快启动发行工作，该省要求当地各区县抓紧梳理2024年新增债券项目需求，专项债项目还需提前做好“一案两书”（专项债实施方案、专项债券评估报告书、专项债法律意见书）编制等前期工作。对于存量已发债项目而言，如果项目没有实质性变化，“一案两书”需要改动的内容较少，可节约准备时间。

根据发行计划，截至1月10日，一季度各地计划发行新增专项债7223亿元，其中1-3月各月分别发行1820亿元、2112亿元、3291亿元，占比分别为25.2%、29.2%、45.6%，1月发行规模占比较小。需要注意的是，地方债发行计划和实际发行出入较大。

三大变化

中央财办有关负责同志此前解读中央经济工作会议时表示，积极的财政政策要适度加力、提质增效。要用好财政政策空间，提高资金效益和政策效果。优化财政支出结构，强化国家重大战略任务财力保障，严控一般性支出，真正把资金用在刀刃上。要优化地方政府专项债券投向和额度分配，合理扩大用作资本金范围。

记者采访多位地方财政人士了解到，2024年专项债在额度分配、投向和作资本金方面将出现一些新变化：一是中低风险省份专项债额度增加，高风险省份额度压缩。据了解，提前批额度中，高风险省份额度相比上年有所压降，而一些中低风险省份相比上年增长10%以上。

前述西部省份在高风险省份之列，该省申报通知提出，专项债项目应当具有与投向领域相对应的经济效益，且项目收益与融资资金能够实现平衡。区县发改与财政部门在组织项目报送时，应重点考虑本地区债务空间、化债任务和风险可承受能力。

2023年12月11日至12日召开的中央经济工作会议指出，统筹好地方债务风险化解和稳定发展，经济大省要真正挑起大梁，为稳定全国经济作出更大贡献。中央财办有关负责同志解读时表示，债务风险高的地区要边化债边发展，在债务化解过程中找到新的发展路径，要更大力度激发民间投资、扩大利用外资。债务风险较低的地区要在高质量发展上能快则快，特别是经济大省要真正挑起大梁，为稳定全国经济作出更大贡献。

究其原因，2023年发行的1.39万亿特殊再融资债向高风险省份倾斜。与新增地方政府债券一样，特殊再融资债券也会增加政府债务余额。而在新增地方政府债券额度的分配中，债务风险高的地方额度少，而特殊再融资债用于化解债务风险，风险高的地方额度多。为了避免债务风险进一步积累，获得特殊再融资债额度的地方后续新增债额度将减少或没有。

二是专项债投向新增保障性住房、城中村改造领域。据了解，2024年专项债投向整体保持10大领域不变，但一些细项发生变化。其中，保障性安居工程领域新增城中村改造、保障性住房两个投向。此前，保障性安居工程投向有城镇老旧小区改造、保障性租赁住房、公共租赁住房、棚户区改造四个细项，新增后该领域将有六个细项。

城中村改造、保障性住房建设是当前的政策重点。2023年7月21日、8月21召开的国常会分别审议通过了《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》、《关于规划建设保障性住房的指导意见》。

三是专项债作资本金领域新增供气、供热两个至15个。“专项债用作资本金”源于2019年印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》。该通知明确，允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。2023年，专项债可作资本金领域为铁路、收费公路、干线机场等13个。与此同时，监管部门明确，以省份为单位，专项债券资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例上限为25%，具体根据项目实际确定。

蓝佛安披露，初步统计2023年发行的专项债券中，用作项目资本金的超过3000亿元，占发行总额比例超过9%，预计拉动社会投资超万亿元，发挥了政府投资“四两拨千斤”的撬动作用。据统计，2020年-2022年间专项债作资本金比例范围也在9%左右，远低于上限。

“专项债作资本金的项目要求比较高，因此符合条件的项目比较少。这类项目主要是铁路、轨交等大型基础设施项目，区县发行和储备的专项债项目大部分不在专项债作资本金的13个领域内。”前述东部省份地市债务办人士称，而供气供热项目区县一级也有储备，由此可增加专项债作资本金的规模，更好发挥专项债撬动投资的作用。