3年期的信托产品赎回之时，却被信托公司告知延期。投资者意欲主张通过变现为信托产品做担保的土地抵押权时，竟然发现土地抵押物丢失了。

这是发生于2022年的中国信托行业首个丢失信托抵押物的案件。投资人称，在为信托产品提供抵押担保的9宗土地抵押物中，有6宗土地被认定为“闲置土地”，因为超出约定开发日期满2年，而被政府无偿收回。

近年来，因土地闲置被无偿收回，作为债权人的金融机构面临抵押权悬空的案例时有发生。

“政府收回闲置土地的使用权是有法可依的。”南方财经法律研究院学术委员会主任兼首席研究员卜祥瑞这样告诉记者：“《中华人民共和国城市房地产管理法》规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，未动工开发满一年的，开发商应缴纳出让价款20%土地闲置费；未动工开发满两年的，由政府无偿收回，已缴纳的土地出让金也不予退回。但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”

如果遇到抵押物被认定为闲置土地需要无偿收回，作为抵押权人的金融机构或面临损失。不过事情正在逐步发生变化，于2024年5月17日在京召开的全国切实做好保交房工作视频会议中，自然资源部相关负责人就对目前闲置土地的处理作出“妥善处置闲置土地、盘活存量土地”的指示。

“闲置土地”有望被妥善安置

我国城市土地的所有权属于国家，单位和个人可以通过国家出让的方式获得建设用地的使用权，也就是俗称的“招拍挂”。开发商通过“招拍挂”的方式获得土地使用资格，在缴纳高额的土地出让金后获得建设土地使用权。

土地是城市的稀缺资源，在房地产市场火爆之时，为了避免取得土地使用权的开发商囤积居奇、低买高卖，2012年修订的《闲置土地处置办法》中规定了“闲置土地”管理制度。具体来说，未按照约定开发期限开发土地将被判定为“闲置土地”。

以下三种情况可以认定为“闲置土地”：满一年未动工开发；已动工开发但面积不达标（不足总开发面积的）；已动工开发但投资额不达标（不足总投资额的25%）。

形成“闲置土地”的原因多样，当延迟开发是不可抗力或者政府、政府有关部门的行为造成时，不受两年时间的限制。只有因土地使用权人自身原因形成的闲置土地，开发商才会面临缴纳闲置费、土地被收回的风险。

某房地产开发从业人员杨某向记者透露，“国土资源主管部门会定期查验土地是否闲置，利用无人机摄像或卫星绘图等无人化科技手段，查验起来十分快捷。”杨某又提到，“事实上以往闲置土地被政府无偿收回的情形并不多见，该制度主要目的是为了督促开发商按时开发，避免出现捂盘惜售的情况。但近年来，房地产市场低迷，许多地产商面临资金链紧张的窘境，出现资金量断裂、开发难以为继情况的地产商也不在少数。”

“虽然各省份规定存在差异，但各地国土资源主管部门无偿收回土地会依照一定程序进行”，某房地产负责报建的王某在接受采访时提到，“如河北某地区，国土资源主管部门获悉某地块涉嫌闲置后会向开发商发送《闲置土地调查通知书》进行问询，若开发商提交的材料不足以证明土地未闲置的，国土资源主管部门将下达《闲置土地认定书》，并启动无偿收回程序。”

某地国土资源主管部门作出的《闲置土地认定书》

当无法按时动工的地块被打上了“闲置土地”的标签时，地产商将面临罚款或土地被收回，无疑令面临行业寒冬的地产商雪上加霜，这并非制定闲置土地认定制度的初衷。

王某又提到，“现在房地产行业下行，销售额上不去，企业现金流紧张，开发商想开发新地块，但无奈没钱。并且房价不稳定，强行开发销售，买地的账都平不了，开发就是赔钱。”

对此，5月17日在京召开的全国切实做好保交房工作视频会议中，自然资源部相关负责人就对目前闲置土地的处理做出指示：妥善处置闲置土地、盘活存量土地，支持地方政府从实际出发，按照“以需定购”原则，酌情以收回、收购等方式妥善处置已经出让的闲置存量住宅用地，用于保障性住房建设，允许地方采取“收回—供应”并行方式来简化程序，办理规划和供地手续。

北京市兆源律师事务所主任、首席合伙人祁建国在接受记者采访时表示，在上述背景下，我们认为政府对“闲置土地”处置的相关政策有所变化，逐渐从一味的“无偿收回”改变为“酌情以收回、收购等方式妥善处置已经出让的闲置存量住宅用地，帮助企业解困”。

此外，卜祥瑞从地产商自救的角度提出了自己的思考：“地产商也应严格落实土地法、城市房屋管理法以及房地产监管规定，量力而行，摒弃以往跑马占地的粗放经营思维。其次，地产商还应恪守契约精神，严格按照贷款使用，不搞资金体外循环，把保民生保交楼政治任务落到实处。”

抵押权人利益如何保护

建设用地使用权作为价值高、保值强的财产权，一直是融资中常用的抵押物。当有大宗土地使用权为借款、信托产品做担保时，借款人、融资者往往更容易获得出借人和投资人的信任，从而获得资金。

百瑞信托有限责任公司资产经营部毛哲分析道，“当已办理抵押登记的建设用地使用权被无偿收回，抵押权人将面临债权实现难度增加、债权价值下降、无法收回贷款本息以及陷入法律诉讼等一系列风险，信托、银行等金融机构作为抵押权人的利益将处于无法保障的状态。”

“解决土地因闲置被收回，抵押权人维权的前提是这种权利还存在并有效。”祁建国提示遇到此类风险的抵押权人，“对土地因闲置被政府收回后抵押权是否消灭的问题，因法律没有直接、明确的规定，司法实践中存在不同的认定。出现争议时，抵押权人可从以下几个方面积极主动采取措施，努力争取自身权益。”

首先，可以与政府协商处置方案。在《闲置土地处置办法》中规定了闲置土地设有抵押权的，国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。因此，抵押权人主动与国土资源主管部门协商，陈情土地闲置的客观原因，争取有利于自身的处置方案。

其次，土地被收回后一般都会再次出让，抵押权人就获得的土地出让金主张优先受偿权。《民法典》规定：“担保期间，担保财产毁损、灭失或者被征收等，担保物权人可以就获得的保险金、赔偿金或者补偿金等优先受偿。”在部分省份也出台了细化政策，如在《福建省人民政府关于处置闲置土地的若干意见》中就规定，闲置土地依法设定抵押的，支付完成欠缴土地出让金和相关费用后的余款，可以清偿抵押权人的债权。

此外，抵押权人可及时启动司法程序，申请查封土地，确认抵押权。在《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》中就对闲置土地的抵押权人做了保护规定。会议纪要指出，被人民法院查封的可被收回的闲置土地，市、县人民政府在作出土地收回决定时，应当函请有关人民法院依法及时解除查封。人民法院及时解除查封的条件应当是，政府向债权人支付相应的债务及利息款项，结清查封土地上的债务。

最后，抵押权人亦可提起行政复议或行政诉讼维护自己的权益。《行政复议法》、《行政诉讼法》规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，可向行政复议机关提出行政复议申请，对行政复议决定不服的，可以依照法律的规定向人民法院提起行政诉讼。因此，抵押权人可以通过提起行政复议或行政诉讼的方式，请求撤销相关行政决定书。

除抵押权人积极自救之外，法律及司法对于抵押权人的保护也十分重要。

卜祥瑞提到目前宏观政策以及司法裁判中涌动着“过度保护债务人”的价值取向，“传统视角中往往视债务人为弱势一方，而忽略了债权人、抵押权人等权利人利益，在二者发生纠纷时，权利人的利益常常被选择牺牲，这仿佛成为了一种价值取向。”

“以债划分强弱实际上是否认了资本的价值。其实，债权人、抵押权人等权利人并不是强者，债务人也并非弱者。一旦权利人合法利益不能得到保护，人们追求商业利益的动力会明显弱化，很可能成为营商环境中的硬伤。”卜祥瑞对此提出担忧，“国家和个人承受财产损失的能力差别很大，当义务主体在不足以同时承担两种以上责任时，不履行缴纳罚款、罚金，并不必然使国家发生经济上的困难，但如若不偿还个人的债务可能会令个人陷入极大的困难乃至绝境。故从民事责任的优先的规定上看，抵押权人的合法权益是法律应当保护的正当权益。”