12月22日，审计署受国务院委托，向全国人大常委会作《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》，本报盘点了报告中涉及的债券要点，其中，关于地方债务管理和专项债使用的问题及整改值得特别关注。

当前，地方债务仍存在违规举债不止和新增拖欠账款的问题。专项债项目安排不科学，使得资金闲置，且部分项目未发挥政府投资带动放大效应。对此，未来地方政府专项债券投向领域将实行“负面清单”管理，部分发达地区将开展专项债券项目“自审自发”试点。

地方债务管理需解决两大问题，确保2028年底前隐债清零

在附件《财政部、工业和信息化部、金融监管总局关于地方债务管理不够严格问题的整改情况》（简称《地方债务问题》）中，“地方债务管理不够严格”问题被归结为两方面：一是违规举借债务尚未全面停止；二是拖欠账款有所新增。

《地方债务问题》透露：“24个地区所属国企通过在金融资产交易所违规发行融资产品、集资借款等方式向社会公众融资，至2023年底余额373.42亿元，主要用于支付到期债务、发放人员工资等，形成政府隐性债务112.58亿元。”

对此，金融监管总局分类推进整改。如对信托、保险以及融资租赁、商业保理等机构提供的融资，督导有关金融机构及地方金融组织加大清偿力度，研究制定加强保险资管公司债权投资计划规范管理、推动信托业高质量发展等政策文件，推动相关金融业务回归本源，防范地方国企借道此类业务新增地方政府隐性债务。

截至2024年9月底，24个地区已整改问题涉及资金89.41亿元；对其他债务，正在筹措偿还资金或录入隐性债务统计监测系统等，并制定了分年偿还计划。

财政部将加快推进地方政府法定债务和隐性债务合并监管，开展覆盖法定债务、隐性债务、拖欠账款、需地方政府偿还的其他债务、地方国企债务等全口径债务监测。督促各地用好6万亿元置换政策在内的一系列化债支持政策，确保实现2028年底前隐性债务“清零”目标。

关于拖欠账款，《地方债务问题》透露：“10省市56个地区在按要求建立拖欠台账锁定存量后，2023年3月以来又新增拖欠76.31亿元。此外，还有7省30个地区通过直接销账、将无分歧欠款改为有分歧欠款等方式，虚报2023年完成存量清偿53.28亿元。”

对此，工信部将推动有关部门严格执法，健全政府投资项目和资金的管理闭环，严禁企业垫资建设、严查预算外上项目；组织新一轮摸清拖欠账款底数工作，配合财政部等部门统筹推进化债与清欠工作，加大财政金融政策支持力度，适当增加地方政府专项债券用于清欠，为清欠引入“源头活水”。

在今年新增的2万亿用于“置换存量隐性债务”的再融资债落地前，10月有部分省份发行了用于“偿还拖欠账款”的特殊再融资债，包括已宣布隐债清零的广东、上海等地区。

10月该批特殊再融资债发行规模约2200亿元，平安证券固收首席刘璐此前指出，这批特殊再融资债占用的是10月12日财政部提到的“中央从地方政府债务结存限额中安排了4000亿元，支持地方化解债务和消化政府拖欠企业账款”。

专项债投向或实行负面清单，项目审核自主权拟下放试点

附件《国家发展改革委、财政部关于扩投资相关举措未有效落实问题的整改情况》（简称《扩投资问题》）提到了当前专项债使用方面的问题：专项债项目安排不科学，且部分专项债券项目未发挥政府投资带动放大效应。

本报今年已多次报道过，2024年受新增专项债发行节奏偏慢，专项债发行高峰直到8、9月份才到来。

《扩投资问题》认为，部分项目前置审批、但要素保障等前期工作深度不够；有关地方和部门审核把关不严，导致一些条件不符项目被纳入准备项目清单，有的项目未能及时开工或建设进展缓慢，进而导致资金闲置。专项债券资金使用阶段的管理机制不完善，动态掌握项目使用单位管理资金情况的手段仍不完备等。

“发改委将283个未完成可研报告审批或不符合资本金比例要求的项目纳入地方政府专项债券准备项目清单，财政部将522个缺乏要素保障甚至已停工的项目纳入项目库。截至2023年底，其中522个项目279.24亿元债券募集资金当年即闲置或被挪用”。据《扩投资问题》透露。

对此，国家发改委正优化专项债券项目筛选审核机制，严格按标准筛选专项债券项目，督促各地提高上报项目的质量。发改委会同财政部选择部分经济体量较大、管理基础好，以及承担国家重大战略任务的地区研究开展专项债券项目“自审自发”试点，给予地方更多项目审核自主权。财政部将专项债券资金闲置和使用管理情况作为地方财政绩效考核指标。

兴业研究在12月11日的研报中认为，当前专项债审核是由国家发展改革委对项目投向领域、前期工作等，财政部对项目融资收益平衡等进行审核把关，若项目审核自主权由中央下放至部分省份，有助于简化审核环节，提升专项债资金使用效率。预计试点有望优先落地上海、广东、北京、江苏、浙江、福建、安徽、山东及其计划单列市。

另外，《扩投资问题》透露：“52个地区579个获得2023年专项债资金的项目，至2023年底政府累计投资6006.34亿元，很少吸引民营资本”。

对此，发改委、财政部正会同其他行业主管部门研究实行专项债券投向领域“负面清单”管理、扩大专项债券用作项目资本金范围等改革举措，更好发挥专项债券资金撬动作用。财政部、国家发展改革委将专项债券额度分配向项目准备充分、投资效率较高、资金使用效益好的地区倾斜。

12月16日，国务院常务会议对优化完善地方政府专项债券管理机制作出部署，指出要实行地方政府专项债券投向领域“负面清单”管理；要优化项目审核和管理机制，适度增加地方政府自主权和灵活性；要强化专项债券全流程管理，完善资金监管机制和偿还机制。

刘璐认为，国常会提及专项债负面清单管理表明中央对此项工作的重视程度有所提高，专项债负面清单管理可能主要是为了配合专项债项目审核自主权试点。专项债项目审核自主权首批试点区域可能是经济大省，首批试点内容可能是专项债收购存量房和存量土地的自主权。

中诚信国际研报表示，“负面清单”管理将为专项债投向领域有序拓宽奠定良好的制度基础。不过，实行“负面清单”管理、增加地方自主权和灵活性并不意味着专项债管理将放松，后续仍需不断落实、落细常态化监管。同时需建立完善政府资产负债表、完善地方债偿债保障机制。