2023年注定是城投公司短暂历史上不平凡的一年，这一年一揽子化债方案落地实施，这一年化债成为地方政府和城投公司的关键词。

显然，无论是十二个重点省份还是其他省（自治区、直辖市），防范化解融资平台等地方债务风险都是必然的责任，压力很大。无论是名单内的融资平台还是名单外的平台公司，都将在化债刚性约束下开启2024年。

2024年城投公司注定艰难，压力进一步增大。

一方面，城投公司发展面临的外部环境仍然很严峻。房地产行业深度调整、土地财政承压、有效需求不足、资产价格萎靡、产业竞争加剧等各种因素叠加，发展环境更复杂、更严峻、不确定性更多，传统上依赖资源、依赖土地财政的城投公司2024年将面临更严苛的政策环境与更艰难的财政局面。

另一方面，城投公司积累的问题更加突出。城投公司传统的定位及功能使得城投公司长期呈现低质量发展特征，重规模、重融资、重短期，导致长期积累的债务多、风险大、成本高、活力低，这些问题在2024年将更加突出。

外部环境与内部问题的双重压力下，2024年城投公司的分化将加速。有些城投公司在重重矛盾下转型艰难甚至积重难返，将逐渐在剥离替政府融资职能后被注销、重整，成为历史的一部分。有些城投公司将加速转型，成为市场化的国有企业，重新确立对地方政府的核心价值，赢得未来。

当然，现在城投公司转型早已跟以前的转型不可同日而语。一批城投公司中的先行者成功转型各有千秋。有些成功抓住了房地产行业的黄金期，以地产为主业实现转型；有些成功抓住了中国产业发展的红利，以实体产业为主业实现了转型；有些则成功抓住了中国资本市场的空间，成功实现了上市和资本运作，以资本为核心也实现了转型。

但2024年想要加速转型，要考虑的因素就要复杂得多。地方财政与城投公司的输血能力已经枯竭甚至需要反向输血，房地产行业早已不是以前的房地产，产业升级与部分行业产能过剩并存，资本市场发展也处于新阶段。

2024年城投公司注定必须要加快转型，躺平、停滞没有任何出路。但2024年发展分化将加剧，转型更为艰难，想要成功转型要付出更多努力。

不谋全局者，不足谋一域。2024年，城投公司虽然面临更大的压力和挑战，但急功近利、见招拆招并不是好办法，蒙眼狂奔更是没有未来。

机会总是留给有准备的城投公司。2024年是城投公司梳理方向、重塑功能、推进转型的关键一年。

2024年马上来了。2024年有哪些机会和挑战，城投公司又该怎么行动？

01

2024年城投公司面临的挑战

2024年，外部环境面临三个挑战：

第一，地方财政承压依旧明显。地方政府财力跟地方房地产行业和产业发展情况密切相关。当前，对房地产依赖比较强的地方，财力下降明显，并且2024年也不会有明显改善。对于税收收入在一般公共预算收入中比例比较高的地方，财力下降程度要低一些，但压力仍很大。

2024年，城投公司资金进一步承压。有些高度依赖于城市运营获取收入、园区出租获取收入的城投公司面临着交易价格下降、应收款增加等各种不利因素。同时，地方政府可能还要求城投公司反哺财政、拿地托市等，更会让城投公司加速失血。

第二，基础设施投融资政策剧变。当前，坊间对35号文、财政部通报8起地方政府隐性债务问责典型案例、政府和社会资本合作新机制的115号文以及基础设施和公用事业特许经营管理办法（修订征求意见稿）都在解读。这些政策显然对大部分高度依赖于政信投融资的城投公司影响巨大。

无论怎么解读，一般不争的事实是：传统的基础设施建设投融资模式已经颠覆，旧的已去、新的已来。如何适应政策变化，包括专项债、片区开发、PPP、EOD等这些投融资模式该如何创新？这是摆在地方政府和城投公司面前的严峻挑战。

第三，产业竞争加剧。当前各地的产业发展竞争日益激烈，产业招商高度内卷。与之相对照的是，全国各地存在着招商效能下降与存量产业园区、厂房等重资产闲置的问题，如何推动产业升级是头等大事。

2024年，产业内卷将更为严重，在产业招商、产业运营、服务上将投入更大资源。这对城投公司来说必然要在招商上投入更大、在产业空间载体建设、产业运营服务上要求更高。

2024年，城投公司将面临三大挑战：

第一，化债与发展的挑战。2024年存量债务化解政策要求很严格，尤其是重点省份更是如此。对城投公司来说，化债现在是刚性要求，必须要想尽各种办法化解隐性债务和城投公司经营债务，严控债务增量、化解债务存量，在财政政策及金融机构支持下，有序化解债务风险。

但这与发展也形成矛盾。一方面，存量资产盘活等各种手段获得资金用于化债，挤压了企业发展的正常投入，甚至透支了未来；另一方面，有些负债严重的省份和融资平台公司只允许借新还旧导致融资无法用于项目和生产经营。因此，如何统筹化债和发展的问题，这是2024年严峻的挑战。

第二，政府与市场的挑战。城投公司传统上是地方政府的融资平台公司，传统上依赖于地方政府的资源、资金、项目等快速发展。但现在剥离城投公司替政府融资职能，转型为公益类或商业类国有企业，成为自主经营、自负盈亏的市场主体。

但该如何处理与政府的关系？当然，从法律上讲，地方政府成为出资人或实际控制人。但从实际经营上讲，如何重塑新型的政企关系？如何背靠政府又面向市场？如何重塑城投公司对地方政府的核心功能和价值，这也是2024年严峻的挑战。

第三，降本与增效的挑战。2024年可想而知，地方政府得过苦日子，城投公司也得过苦日子，在成本和费用控制上必须要下功夫，优化成本和费用结构，严控一般性支出，强化预算管理，确保正常的经营管理投入，推行精益运营、精益管理，降本增效。

但降本不是目的，激发企业活力才能生存发展。因此，如何在降本的基础上增加组织活力，从治理、管控、授权、选人用人、薪酬绩效等加快改革，增加企业经营管理活力？显然，这是2024年严峻的挑战。

02

2024年城投公司的机会与转型要点

2024年城投公司面临三大机会：

第一，政策机会。城投公司必须要把握政策方向，寻找业务机会。2023年国家在房地产行业、基础设施投融资领域发布了相关政策，包括房地产行业的14号文、特许经营权领域的115号文等，包括之前的节能减排降碳政策、乡村振兴政策等，城投公司应积极研究、挖掘其中的业务机会。

例如，挖掘房地产行业深度调整的机会，加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造等“三大工程”。抓住双碳政策机会，加快拓展新能源业务、能源管理、嫁接产业园区资源盘活存量资产，加快园区数字化、零碳园区打造等。

第二，产业机会。产业是主战场，尤其是对开发区来说更是如此。2024年，现代化产业体系建设将进一步加速。新赛道、新动能、战略性新兴产业将成为竞争的焦点。对各地来说，产业竞争将白热化，各地在产业招商引资力度及政策、对国有企业要求上将进一步加码。

对城投公司来说，这既是压力也是机会，是城投公司推进转型发展，加快产城融合模式落地、调整业务结构的好机会，可以围绕产业优化国有资本布局、加快国有资本结构调整。例如，增设、做强做大招商业务、做专做优产业运营业务、做强做优市场化产业投资业务等。

第三，资本市场机会。2024年健全资本市场功能，服务经济高质量发展的目标很清晰，上市、交易、并购重组、退市等基础制度也不断持续完善，这对于满足多样化的企业融资需求，优化资本结构，提高融资效率，防范债务风险都有重大意义。

对城投公司来说，资本市场存在着IPO、并购等重大机会。抓住机会，加快重组整合，加快培育资本运作业务板块，提高股权直投、产业基金投资及管理等专业能力，获取优质资产、业务，这对于推动城投公司转型来说意义尤为重大。

2024年，城投公司加速市场化转型是必然。其转型重点是三个：

第一，功能性改革与战略重塑。城投公司要加快功能性改革，围绕服务区域发展大局，在产业、科技、安全支撑等方面体现战略价值，并明确自身定位、重塑战略体系。

一是围绕“产业+科技+资本”充分发挥城投公司的战略价值。从传统融资平台向产业服务平台、科技创新平台、资本运作平台三大平台转型，充分发挥国有企业在区域发展中的主力军作用。

二是重塑战略体系。围绕地方政府的战略部署及环境变化，结合自身实际落实市场化转型要求，明确公司定位，尤其加快构建商业模式、盈利模式及核心竞争力，以打造现代新国企为目标推动转型与高质量发展。

三是推动战略落实。建立公司战略、业务战略、职能战略相结合、资本战略等专项战略为补充的战略规划体系，建立以经营业绩为核心的集团战略绩效管理体系，突出抓好组织绩效、干部绩效，建立强有力的战略管理机制，保障战略目标达成。

第二，市场化业务拓展与专业经营。城投公司要解决业务分散、业务经济效益差、业务竞争力弱、市场化程度低等问题，加快业务结构调整，提高造血能力，夯实转型基础。

一是加快拓展、培育市场化业务。改变政信类业务独大的业务结构，减少对地方政府资源和财政的依赖，对政府投资、公益类业务，要建立市场化交易机制，依托现有资源加快拓展市场化业务，培养有竞争力的业务公司，加快区域内部重组与跨地区并购，推动资源聚集、要素聚集。

二是加快业务重组整合。按照“一企一业、一业一企”的原则，推进出资人出资企业之间的业务横向并购重组，解决业务分散和冲突问题。推进出资企业内部的业务整合问题，并推动企业沿产业链推进纵向并购整合，做强做大主业，做强核心业务、培育核心业务子公司，加强资源、队伍向核心子公司倾斜的力度。

三是加快产融结合。加快推动与央企等其他国有企业、民营企业、外资企业等融合发展，以市场化方式推动多方合作，通过并购等进入新市场、新业务，形成资源+机制的优势互补模式，加快业务的市场化发展，并培育IPO上市公司或并购上市公司，提高资本运作能力。

第三，公司治理与管理。将城投公司市场化转型发展与新一轮国企改革深化提升行动相结合，按照国企改革的要求加快建立完善现代企业制度，以高质量发展为根本任务，提升企业核心竞争力、增强核心功能，着力建设现代新国企。

一是国资监管与公司治理相衔接。深化监管体系改革，进一步健全以管资本为主的国资监管体制，全面推行清单式管理，既要放活又要管好，对出资企业深化分类改革，以经营业绩为核心推动分类考核，将国资监管与公司治理更好衔接，厘清地方政府与出资企业的权责界面，加强公司治理体系建设，提高治理效能。

二是集团经营与管控相融合。明确城投公司总部定位及战略职责，建立以事业部利润中心模式为核心的集团管控体系，控制总部规模、管理干部比例、管理层级及幅度，以业务为中心重塑集团管控体系，总部做管控、二级公司做业务、三级公司做业务，明确分工、强化协同。

三是企业活力与效率相统筹。以经营业绩为核心狠抓经济效益，同时以经营业绩为基础构建授权经营、选人用人、薪酬绩效、中长期激励等体系，以激发企业活力。同时强化管理效率，建立净资产收益率、人均利润、人工成本利润率等效率指标体系，推动降本增效，统筹企业效益与效率。

作者：席加省