地方财力、土地财政、债务率和发债空间—图解和数据集 | 信达宏观

文/解运亮、王誓贤

信达证券宏观团队

导读

本文以各省综合财力作为切入点，用详实的数据解答了“地方财力哪家强”、“土地财政重要吗”、“地方债务哪家多”和“地方的发债空间有多大”四个问题。

核心观点

地方财力哪家强？用一般公共预算收入、政府性基金收入和上级补助收入作为地方政府综合财力的衡量，可以得出东部的苏、粤、浙、鲁四省财力最强，占全国比重近三成。西部6个省区的财力较弱，占比不足一成。东部省份对中央补助的依赖度也比西部省份低得多。从地均财力看，上海、北京遥遥领先；从人均财力看，西藏居首，上海北京居二三位。从财力结构上看，有5个省级行政区的财力主要依靠税收收入；有7个省级行政区主要依靠政府性基金收入，另外19个主要依靠上级的补助收入。

土地财政重要吗？国有土地使用权出让收入又称土地出让金，是各省政府性基金预算的主要收入来源。其重要性需要具体省份具体分析。对于浙江、江苏等省份，无疑是重要的，因为土地出让金能占到当地综合财力40%以上的比重，但对于甘肃、青海等省份，土地出让金占财力比重却不到10%。从全国25个省级行政区汇总来看，土地出让金能占到综合财力的31%，是地方财政收入的重要组成部分。今年上半年虽然土地出让金收入大幅下滑，但得益于专项债史诗级的前置发行，政府性基金预算支出仍是同比上升的。

地方债务哪家多？地方政府的债务由一般债债务和专项债债务构成，2021年末债务余额最高是广东省，最低的是西藏。而从地方政府债务率上看，天津最高（207%），西藏最低（16%）。100%以下的省级行政区共10个，在100%-120%之间的有7个，120%以上的有14个。国际通行的标准是100%-120%，也就是说几乎半数省份的地方政府债务率都高于国际的通行标准。根据年初的预算草案，我们预计2022年末31个省级行政区的整体债务率能达到118%，若下半年有专项债作为增量工具，大概率突破120%。

地方的发债空间有多大？2021年末存量专项债的发行空间是13495亿元。粤、鲁、苏、浙的专项债限额最多，但余额也多，发债空间均不足1000亿元。北京、上海虽限额不及东部大省，但发债空间遥遥领先其他29个省级行政区。空间最小的是西藏、黑龙江、湖南、宁夏和天津。再结合一般债的情况，在地方债的总体发行空间方面，上海最大，北京次之，两市仍领先其他地区，全国空间总计是26879亿元，发债空间最小的和专项债空间最小的几个地区基本一致，次序上略有变化，比如天津从倒数第五变成了倒数第二。

风险因素：土地财政收入持续下降，增量政策过热过猛。

正文

一、地方财力哪家强

1.1 各省市综合财力一览

苏、粤、浙、鲁的综合财力占全国总量近三成，西部省份财力占比不到一成。地方政府综合财力由三部分构成，即一般公共预算收入+政府性基金收入+上级补助收入。按省级统计，2021年31个省级行政区呈现明显的东部强、中部次之、西部较弱的格局。其中东部的江苏、广东、浙江和山东四省的财力最强，合计占比约31.5%。西部陕西、新疆、甘肃、西藏、青海和宁夏六省区的财力占比约8.6%。这样的财力分布符合大省、富省和西部偏远省份在大众眼中的财力认知。

从地均综合财力（亿元/万平方公里）看，上海遥遥领先，北京次之，东部地区的财力优势更加明显。西部地区地广人稀，地均财力被摊得很薄，而上海、北京、天津面积小，经济发展水平高，地均财力明显高于其他地区。

从人均综合财力（亿元/万人）看，情况发生了很大不同。西藏居全国首位，上海排到第二，很多西部省份名列前茅。由于人口较少，西部地区如西藏、青海、宁夏、新疆等省份人均财力处于全国前列，而广东、山东、河南等综合财力强的省份由于人口众多，人均财力因此被稀释，排名不再靠前。

综合各方面看，京沪苏浙四地的财力表现最为优异。因为从综合财力规模、地均综合财力和人均综合财力看，这四个省市均处于全国前列。

从财力增速看，没有明显的区域特征。比较2021年31个省级行政区综合财力的同比增速，可以发现排在前5位的是黑龙江、西藏、天津、北京和江苏，排在后5位的是云南、河北、江西、辽宁和吉林。从具体数值看，前5位的综合财力增速都在8%以上，而后5位的增速在-3%以下。黑龙江和西藏排在前两位主要是因为2021年的上级补助收入远高于2020年，而天津、北京和江苏是由于自身的广义财政收入（一般公共预算收入+政府性基金收入）显著高于2020年。云南、河北和江西排在末位是因为2021年的上级补助收入明显低于2020年所致。

1.2 各省市财力结构一览

从财力结构上看，财力强的省份对上级补助的依赖性低，财力弱的省份对上级补助的依赖性高。如果用上级补助收入和综合财力的比重来衡量各地财政对上级补助依赖度的话，按从低到高排序，前9位都是东部地区经济发展水平高的省市，这9个省市依赖度均不到20%，依赖度最低的是浙江省（不到7%）。对上级补助依赖度最高的6个地区为西藏、黑龙江、青海、甘肃、宁夏和新疆，全都是较为偏远的省区，依赖度都在60%以上，最高的西藏达到了91.6%。

全面观察地方综合财力结构，依靠税收收入作为主要财力支撑的仅有5个省级行政区。一般公共预算收入可以分成税收收入和非税收入，其中前者是收入主体。2021年我国31个省级行政区有15个省级行政区的税收收入大于政府性基金收入，另外16个即是政府性基金收入大于税收收入。再结合上级补助收入的占比看，可以发现2021年三大收入来源中有5个省级行政区的财力主要依靠税收收入，为广东、上海、北京、山西和天津；有7个省级行政区主要依靠政府性基金收入，为江苏、浙江、山东、湖北、福建、江西和重庆，另外19个主要依靠上级的补助收入。

二、土地财政重要吗

土地财政是地方政府性基金收入的主体。首先国有土地使用权出让收入（又称土地出让金）在我国四大财政账本中归属于政府性基金收入，而政府性基金收入又是综合财力的重要组成部分，故土地出让金自然就是综合财力的一部分。由于部分数据的缺失，通过观察到的25个省级行政区土地出让金收入占政府性基金收入的比例，可以发现前者是后者的主要组成部分，即地方政府性基金主要就靠土地财政来提供收入来源。

土地财政对于不同省份的重要性是不同的。不同省份的土地出让金收入有高有低，占当地综合财力的比重也不尽相同。江苏、浙江两省土地出让金的收入能占到综合财力的40%以上，而甘肃、宁夏和青海的相应占比不到10%。具体看，统计的25个省级行政区中土地出让金的收入占比达到40%以上的有2个，30%-40%之间的有7个，20%-30%之间的有9个，10%-20%之间的有4个，10%以下的有3个。总体上东部省份由于平原多，可利用土地更多，土地出让金占财力比高于中西部省份。

三、地方债务哪家多

我国地方政府债务率逐年走高，今年年底或逼近国际标准上限。地方政府债务率由政府债务余额（一般债余额+专项债余额）和地方政府综合财力的比值来衡量。国际的通行标准是100%-120%之间。从总的地方政府债务率看，我国相应的数值是逐年走高的。从2019年的82.9%，到2020年的93.6%，再到2021年的103%。而2022年的地方政府债务率，我们根据年初财政预算草案测算的结果是118%，若增量政策工具是增发专项债，那年底债务率很有可能会超过120%的上限值。

分省来看，我国31个省级行政区的地方政府债务率差异较大。天津、贵州、内蒙古、云南和辽宁债务率较高，在140%以上。具体分层看，在通行标准即100%以下的省级行政区共10个，在100%-120%之间的有7个，120%以上的有14个，也就是说几乎半数的省份债务率都高于国际的通行标准。天津市的债务率高于200%，和北京的90%对比，债务余额比北京少1000亿元左右，但综合财力不及北京的一半。

四、地方的发债空间还有多大

单从专项债看，31个省级行政区2021年末债务限额为180485亿元，余额为16690亿元，二者差值为13495亿元，也就是说地方政府的专项债发行空间约1.35万亿元。首先要说明的是专项债限额和余额的差值代表的是存量的发债空间，不是增量的发债空间。后者指的是每年各省的新增专项债发行限额，比如今年全国限额是3.65万亿元，其中北京是849亿元。存量发债空间方面，具体看31个省级行政区，专项债限额最高的是广东、山东、江苏和浙江四地，而这四个大省的债务余额也是最多的，所以相应的发债空间并不多，都不足1000亿元。存量发债空间最多的是北京市，达到了1811亿元，紧随其后的是上海市，为1727亿元。发债空间不到100亿元的有西藏（2亿元）、黑龙江（37亿元）、湖南（50亿元）、宁夏（62亿元）和天津（90亿元）。

若加上一般债来观察地方政府整体债务的发行空间，上海空间最大，北京次之。上海、北京、江苏这三地不仅债务率较低，发债空间也大。而天津、内蒙古、贵州债务率高，发债空间也小。全国31个省级行政区中，发债空间在2000亿元以上的有2个，1000-2000亿元之间的有10个，300-1000亿元之间的也有10个，300亿元以下的有9个。省际之间的差别较大。

风险因素：

土地财政收入持续下降，增量政策过热过猛。