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城投公司的土地财政
发布时间:2022-07-05     发布人:钱红强      浏览次数:133

土地市场低迷,对稳增长影响几何?刺激地产,能否“破局”地方稳增长?

1.1、一问:土地财政,对地方有多重要土地出让收入是地方财政的重要收入来源,贡献了地方政府性基金约九成收入。广义土地财政由土地出让相关税收、土地非税收入及土地抵押融资构成;2020年地方财政决算报告显示,地方土地出让相关税收近2万亿,占地方一般财政收入比例近20%,相较之下,土地出让相关收入规模更大、近8.4万亿元,对地方本级政府性基金收入贡献高达93%。近两年,土地市场降温下,土地出让收入占地方本级政府性基金收入比重虽有降低,但仍超九成。

土地资产亦常作为贷款抵押物,是城投平台融资扩张的重要“帮手”。国土资源年鉴显示,28个重点城市2015年净增土地抵押贷款1.8万亿元,占全国净增企业贷款的25%,或指向土地抵押贷款是地方重要的融资手段之一。地方城投平台正是借助土地资产得以融资扩张,并助力地方基础设施建设。2020年基建投资资金结构显示,国内贷款是基建资金的重要来源之一,占比达13%。

当前土地市场低迷,或加大地方财政收支压力,约束城投平台杠杆。2021年四季度以来,土地流拍增多、成交土地溢价率回落;2022年前5月,土地成交面积比例下滑至74%、为近年最低。土地市场低迷,加大地方政府性基金收支压力,前5月地方政府性基金收入同比-27%、而支出同比29%,地方广义收支缺口创历史同期新高的5.8万亿元;也可能影响城投平台土地抵押融资。

1.2、二问:土地财政低迷,对本轮稳增长的影响?

考虑征地成本等因素,土地财政低迷对基建的直接拖累或弱于收入下滑。土地出让支出中,征地和拆迁补偿等拿地成本占比在八成左右;2014年土地出让支出明细显示,基建类支出占比12%,虽近年有所提升、支持或仍相对有限。

这意味着,当前土地财政低迷对基建的直接拖累,或弱于土地出让收入下滑;同时,专项债对基建支持加大、前4个月投向基建比例超六成,或可部分对冲。不同地区土地财政支出结构明显不同,经济发达地区土地出让用于例较高、而欠发达地区较低。不完全统计下,部分一线城市财政决算报告显示,近年来,其土地使用权出让支出投向基建比例均近两成及以上,2020年平均投向基建比例达50%;相较之下,欠发达的三线城市土地出让投向基建比例则明显较低,2020年部分三线城市土地出让支出投向基建平均比例仅为13%。

同时,经济发达地区土地市场景气相对较好,新增专项债额度向其倾斜,或使土地财政低迷对其基建拖累较低。年前5月,一、二线城市土地成交面积占比虽较去年回落,但土地成交总价占比却提升近5个百分点,或指向经济发达地区土地市场相对景气、土地财政拖累程度相对较低。同时,新增专项债额度向经济发达地区倾斜,专项债助力下,东部地区3-5月基建类项目增多、占比较前两月提升近10个百分点。

1.3、三问:刺激地产,“破局”地方稳增长?

土地财政承压下,各地陆续出台稳地产措施,三、四线城市稳地产更加积极。2022年前四月,多省市供地收入均较去年同期明显下滑,新疆、辽宁、甘肃等11省市供地收入下降幅度超五成。较高的土地依赖度也使各地财政收入承压,陆续推出稳地产相关政策;据不完全统计,截至6月下旬,各线城市出台160余条稳地产政策,三、四线城市稳地产更为积极,政策占比近六成。地产和土地财政结构差异,或使刺激地产带来土地财政收入改善相对有限。去年底以来,三、四线城市陆续出台稳地产政策、但效果不明显,三线城市5月土地成交面积为近年同期最低,截至6月下旬商品房销售亦持续低迷。即使后续土地出让收入边际改善,考虑到三线城市的土地出让收入,近九成投向征地和拆迁补偿等成本性支出,剩余收入也可能较难明显缓解地方财政收支压力。破解地方财政收入难题,当务之急或是加大转移支付、省统筹基建投资等。

2022年,中央对地方转移支付达9.8万亿元、直达资金达4万亿元,转移支付力度加大与财力下沉或可减轻地方财政收支压力。同时,省以下财政改革推进省内转移支付制度完善等或可缓解欠发达地区财政收支难题。长期来看,土地财政或不可持续,未来财政改革核心或在完善地方税收体系、财权事权匹配等。

经过研究,我们发现:(1)土地财政不仅是地方财政的重要收入来源,土地资产亦是城投融资的重要“帮手”;土地市场低迷,或加大地方财政收支压力、约束城投平台杠杆。

(2)考虑征地成本等因素,土地财政低迷对基建的直接拖累或弱于收入下滑;而土地市场表现和支出结构不同,或使土地财政低迷对不同地区基建影响不同。

(3)地产和土地财政结构差异,或使欠发达地区刺激地产带来财政改善有限。破解地方财政收入的难题,当务之急或是加大转移支付、省统筹基建投资等。

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